全国森林可持续经营试点政策解读-欧洲杯网络平台

1、森林可持续经营的概念。

关于森林可持续经营的概念有多种定义，比较完善的是联合国粮农组织于1997年给出的：森林可持续经营是一种包括行政、经济、法律、社会、技术以及科技等手段的行为，涉及天然林和人工林，它是有计划的各种人为干预措施，目的是保护和维持森林生态系统各种功能，同时通过发展具有社会、环境和经济价值的物种，来长期满足人类日益增长的物质和环境的需要。

狭义的森林经营，是以提高森林质量、建立稳定健康优质高效的森林生态系统为目标，为增强森林供给、调节、服务、支持等多种功能，所开展的一系列贯穿于整个森林生长周期的保护和培育森林的活动。主要是对中幼龄林的抚育培养，是一种人工促进林木生长、改善林内环境、调节林分结构的技术措施。包括：抚育间伐、补植补造、人工促进天然更新、低产低效林改造等。具体来讲，就是在尊重自然的基础上，伐除林内的残次木、枯立木、病腐木、霸王木等，改善林内环境；伐除过密林木，调正林分密度，促进林木生长和天然更新；改造生态功能下降的低效林，改造经济效益低下的低产林，提高林地生产力。1992年联合国环发大会之后，国际上比较通用的是森林可持续经营。

2、开展全国森林可持续经营试点的重要意义 。

全面推进森林可持续经营试点工作，既是深入践行习近平生态文明思想的务实举措，也是贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于着力提高森林质量、发挥森林“四库”功能等重要指示批示精神的具体行动。着力提高森林质量是新时代林业高质量发展的应有之义，是有效解决森林资源数量不足、质量不高等约束性突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择。同时，是林草部门全面巩固提升造林绿化成果、积极推进大规模国土绿化工作的重要手段，是满足人民对生态产品的多元需求、破解生态保护与经济发展难题、促进人与自然和谐共生的迫切需要。

对于建立科学可行的森林经营方案制度、建立有效的森林经营管理决策机制、推进森林经营工作的保障机制、提炼多样化可复制可推广的森林经营样板具有深远意义。对于加强中幼龄林抚育、推进低产低效林改造进程，全面提升森林经营水平，提高森林质量具有现实意义。

3、森林可持续经营试点的阶段性目标。

2023—2025年，打造一批森林可持续经营的试点示范单位。到2025年，试点单位初步形成以森林经营方案为核心的森林可持续经营决策机制，区域性主要类型的林分结构更加优化，促进天然林正向演替，森林生态系统服务功能和固碳能力得以增强。各省份初步建立以森林经营方案为基础、以提升森林质量为导向的政策、技术、投入和保障体系，总结提炼一批可复制可推广的森林可持续经营模式和技术标准。通过试点示范带动引领，国有森林经营单位森林经营方案执行水平显著提高，其他森林经营单位森林经营方案编制和实施程度明显改善，有力促进全国森林可持续经营工作有序开展。

4、《全国森林可持续经营试点实施方案》出台的背景是什么？ 

党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，持续开展大规模国土绿化行动，全国森林面积蓄积30多年持续“双增长”。当前，我国扩大森林面积空间有限，森林质量不高，但提升空间巨大。我国森林平均每公顷蓄积95.02立方米，不到全球平均水平的70%，不到德国的1/3，每公顷年均蓄积生长量仅为德国的1/2，林地生产力远未充分发挥。目前，全国的中幼龄林面积19.1亿亩，比例接近2/3，每公顷蓄积仅有66.16立方米，急需抚育的中幼龄林面积8.4亿亩，占中幼龄林面积的44.2%，提高中幼龄林质量尤为迫切，也是当前全面提高森林质量的主要任务和核心工作。为此，必须坚持问题导向，牢牢抓住转型提质增效这个“牛鼻子”，及时将大规模国土绿化重点从注重增加森林面积转向面积和质量并重，并将工作重心向提高森林质量倾斜。加强政策创新，加大支持力度，着力解决森林可持续经营面临的管理、政策、投入等问题，以试点示范引领带动各地提高森林质量、调整林分结构、创新管理机制，进而推动林草工作高质量发展，助力“双碳”战略目标实现。

5、中国森林可持续经营发展历程和探索过程。

1992年的联合国环境与发展大会后，“森林可持续经营”概念就成为国际社会应对森林问题、推动可持续发展的热门话题。长期以来，我国高度重视林业可持续发展战略，在森林可持续经营方面做了大量探索和实践，成就举世瞩目。2002年，制定并颁发适合我国国情的《中国森林保护与可持续经营标准与指标》。2004年，出台《全国森林资源经营管理分区施策导则》，选取汪清林业局、永安市、井冈山市、靖安县、临安市、小陇山林业实验局、清源县等7个单位首批启动国家森林可持续经营管理试验示范点建设，积极探索不同地区森林可持续经营管理的技术、模式和指标。2006年，出台《森林经营方案编制与实施纲要》；2007年，印发《关于科学编制森林经营方案 全面推进森林可持续经营工作的通知》；2009年，出台《县级森林可持续经营规划编制指南》，加快推进我国森林可持续经营管理体系建设。2011年，在全国选取200个单位，开展以森林采伐管理改革为核心的森林可持续经营管理试点。2012年，选择辽宁省清源县等12个单位作为履行《联合国森林文书》的示范单位。2015年，确定河北省塞罕坝机械林场、浙江省临安市等12个单位为国家森林可持续经营试点单位，开展第二轮森林可持续经营试点工作。2009年，启动实施中央财政森林抚育补助项目，出台《关于开展森林经营样板基地建设的指导意见》，选取浙江建德、江西崇义、甘肃小陇山、中科院热林中心等15个单位，开展全国森林经营样板基地建设。2016年，又增补河南省国有商城黄柏山林场等5个森林经营样板基地。自2013年以来，深入开展蒙特利尔进程履约、中芬森林可持续经营示范基地建设，积极吸收借鉴国际先进森林经营理念，倡导和推动了森林可持续经营《延吉宣言》的出台和发布工作，编制出版了《中国森林可持续经营国家报告》、《中国森林可持续经营状况（2016）》。2016年，发布《全国森林经营规划（2016-2050）》，积极推进多功能近自然森林经营，促进培育健康稳定优质高效的森林生态系统。2019年印发《关于全面加强森林经营工作的意见》，统筹谋划全国森林经营工作，指导各地加快构建以森林经营方案为核心的管理决策体系。2020年，在整合各类森林可持续经营试点的基础上，选取73个单位启动开展了森林经营试点工作。通过试点，旨在遵循森林可持续经营理论，探索建立不同地区、不同所有制和森林类型的森林经营模式和技术标准，完善相关制度和政策保障，创新管理和投入机制，推动森林可持续经营理念扎根落地。

6、开展全国森林可持续经营试点的工作流程。

一是加强组织领导，成立工作专班和领导小组，压实各方责任。二是出台严格试点工作管理、确保试点任务落地落实的相关规定和文件。三是省级林草主管部门编制试点工作方案，报我局备案。四是试点单位根据现有森林经营方案和森林资源现状数据编制试点实施方案，并报省级林草主管部门审批。五是试点单位提出下一年度实施计划，经逐级审核提报后，由我局确定各试点单位的下一年度试点任务。六是试点单位开展作业设计，试点地块落界上图。七是试点单位按照省级林草主管部门审核批准的作业设计，组织完成生产作业，并建立相关档案。八是省级林草主管部门组织试点单位开展试点成效监测，并评价分析试点经营措施的实施效果。九是省级林草主管部门组织试点工作的考核评价，遴选出可纳入林长制激励机制的试点单位。

7、全国有多少个试点单位？试点规模多大？如何确定试点单位？

森林可持续经营试点，在政策和投入支持方面有很大突破，本着安全、可控、高效的原则要求，2023年共安排试点单位310个，其中，国有林场221个，国有林区51个林业局，集体林适度规模经营主体38个。共涉及28个省（市、自治区）和6个森工集团。2023年度试点任务规模拟定257.66万亩，其中：中幼龄林抚育241.37万亩、低质低效林改造16.29万亩。试点单位较多、规模较大的省份有江西、河北、福建、湖北。

试点单位的确定，首先由各省区市林草主管部门主动上报、经相关专家论证认可后，由国家林草局党组专题会和局务会研究确定。试点任务量的确定，考虑了试点单位的资源本地数据、中幼龄林抚育任务需求、中央财政支持能力、各单位资源管理水平等多因素。 

8、推行可持续经营试点要坚持什么工作原则？

应坚持六项工作原则：一是坚持先易后难、有序推进；二是坚持政策创新、示范引领；三是坚持质量导向、精准施策；四是坚持科学经营、多措并举；五是坚持政府主导、多方参与；六是坚持压实责任、奖惩并举。

9、可持续经营试点的主要内容有哪些？

一是初步建立科学可行的森林经营方案制度；二是推动建立有效的森林经营管理决策机制；三是积极建立推进森林可持续经营工作的保障机制；四是总结提炼多样化可复制可推广的森林可持续经营样板；五是探索国有林固碳增汇的经营模式。

10、开展森林可持续经营试点工作有什么政策创新？

（1）森林采伐管理方面：按森林经营方案确定的经营措施实施森林抚育，采伐限额保障森林抚育需要；抚育采伐、低产低效林改造实行“限额五年总控”管理，所需采伐限额不足时，主管部门可调剂使用主伐限额、备用限额，也可按程序追加。简化试点单位林木采伐审批流程，推广林木采伐手机app，“让数据多跑路，使群众少跑路”，不断提高效率和质量。

（2）技术标准规定方面：第一，过密人工中幼龄林，因初植密度过大、抚育历史欠账等原因导致的郁闭度0.8以上的过密林分，可突破现有技术规程中有关抚育强度、抚育间隔期等限制，按照现行经营密度表的保留株数、伐后郁闭度不低于0.6、伐后目的树种平均胸径大于伐前胸径等控制因素，设计抚育采伐强度。没有制订经营密度表的，由各省结合本地实际，对各类人工林伐后保留林木的合理株数标准作出规定。第二，对纯林单一树种组成8成以上、以培育大径材或套种珍贵树种为目标的人工商品近熟林，纳入试点抚育范围，原则上抚育后的林分郁闭度不低于0.5。第三，对因不适地适树造成林分质量差、无培育前途、郁闭度在0.3～0.5的人工林，经科学论证，可进行科学改造。第四，对于多代萌生天然矮林，可通过疏伐、补植目的树种、人工促进天然更新等方法，逐步增加乔林林木占比，优化林分结构，促进正向演替。第五，对东北内蒙古重点林区，火烧迹地、皆伐迹地上天然萌生形成的中幼龄杨桦林、老柞林或低质低效的落叶松纯林，以培育地带性树种群落为目的的抚育采伐，坚持采小留大、采劣留优、保留母树，不能造成天窗，采伐木原则上不受现有政策限制。第六，对人工商品林采取抚育间伐和低产林改造等措施的同时，可以兼顾林下经济产业融合发展要求，科学合理利用林地林木，发展碳汇经济，因地制宜开展多种经营，实现生态、经济和社会效益相统一。同时，为加强指导，增强森林可持续经营的针对性和科学性，《实施方案》提出了分区域分类型森林抚育技术要点。各地可结合本地实际，制定适合本区域的森林抚育技术细则。

11、为什么要“分区施策”？

不同区域的森林资源状况、地理区位、森林植被、经营状况和发展方向等存在较大差异，需采取不同的经营措施，确定不同的培育目的和利用方向，按区域制定不同森林类型的经营管理策略与经营管理模式。

12、可持续经营试点的抚育对象有哪些？

（1）优势树种与立地相适应，郁闭度大于0.8的幼龄林和中龄林；（2）株数低于相同立地条件最低保留密度的林分；（3）造林成林郁闭后，目的树种受压制的林分；（4）造林成林后第一个龄级，郁闭度0.7以上，林木间对光和空间等开始产生比较激烈竞争的林分；（5）复层林上层郁闭度0.7以上，下层目的树种株数较多，且分布均匀、树高生长明显受抑制的林分；（6）遭受严重病虫害或其他干扰，林分郁闭度不足0.4的林分；（7）林木胸径连年生长量显著下降，枯死木、濒死木数量超过林木总数15%的林分。

13、可持续经营试点采取什么样的抚育措施？

对于郁闭度不足0.4的过疏中幼龄林，根据目的树种林木分布现状，以乡土珍贵树种、演替后期树种为主，林冠下均匀补植或局部补植，通过抚育措施促进补植和天然更新苗木的生长。

对于郁闭度大于0.7过密的中幼龄林，幼龄林采取透光伐，清除妨碍幼树、幼苗生长的灌木、藤条和杂草；中龄林早期采取疏伐去除过密林分中树干细弱、生长滞后、干形不良的个体；林木个体明显分化后，实施生长伐，伐除iv、v级木或干扰树，促进i、ii级木或目标树生长，调节林分结构，促进保留木的生长。

对于景观林，可采取修枝、补植彩叶树种等综合抚育措施，提高通透性和景观美度；对于遭受自然灾害和林内卫生状况较差的林分，实施卫生伐。对于以培育珍贵树种或大径材为目标的林分，可采用目标树经营技术。对于人工针叶纯林，可采取人工林近自然化改造，诱导人工针叶纯林向针阔混交林转化，间密补疏、间针补阔，商品林补植珍贵阔叶树种，提升生产力和经济价值；公益林补植阔叶树种，提升生态功能。

14、试点工作的预期成效有哪些？

森林可持续经营试点是现阶段提高森林质量的重要手段，试点工作的阶段性目标是：第一，试点单位初步形成以森林经营方案为核心的森林经营决策机制；第二，区域性主要类型的林分结构更加优化；第三，促进天然林正向演替，森林生态系统服务功能和固碳能力得以增强；第四，各省初步建立以森林经营方案为基础、以提升森林质量为导向的政策、技术、投入和保障体系，总结提炼一批可推广可复制的森林经营模式和技术标准。

15、开展全国森林可持续经营试点应注意的事项？ 

一是避免因盲目分解下达任务计划，造成部分森林经营任务难以落地。二是避免因经营措施不当，造成措施与培育目标相悖，成为失败的经营。三是有的地方对停止天然林商业性采伐存在认识误区，错误地理解为“停伐保护，就是一封了之”，以致应当抚育的林分不能及时抚育，劣质木、枯立木和受害木不能得以适时清理，优质木不能得到良好的生长空间。四是有的地方借抚育之名，行取材之实，对于中幼龄林拔大毛式抚育，结果是越抚育、林分质量越差。

为规避以上情况的发生，应全面加强组织领导，压实各级责任，做好工作协调，明确经营目标，落实各项要求，确保森林经营任务落地上图，切实发挥全国森林经营专家组的作用，因地制宜、因林施策，建立成效监测技术体系，加大督导考核，运用好奖惩和激励机制。

16、如何发挥专家组的作用？

建立试点单位专家联系机制，按区域分组、分片负责指导，主要从森林经营方案编制、作业设计、施工作业、成效监测等关键技术环节，结合各自科研项目，开展技术咨询、技术指导等点对点服务。鼓励高等院校、科研院所与森林经营单位建立产学研协作机制，加快科技成果组装转化，开展一对一科技指导帮扶。

17、试点工作如何考核？

将试点工作情况纳入林长制督查考核。对积极参加试点、推进力度大、实施成效突出的予以加分，在任务安排上予以倾斜；对工作落实不力、应付了事的，在任务安排上予以调减。对于试点中因主观原因造成森林资源破坏或出现其他问题的试点单位，将严肃追究相关领导及实施人员的责任。

18、可持续经营试点工作如何接受社会监督？

一是充分利用各类媒体等，定期发布森林可持续经营试点进展情况，接受社会监督；二是在施工作业区设立区域负责人监督电话，接受社会监督；三是组织林长汇报年度试点经营情况，接受社会监督。

19、森林可持续经营怎样体现生态惠民？

推行森林可持续经营，坚定走可持续发展之路，在保护好生态前提下，积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，通过开展森林可持续经营，鼎力提高林地生产力，科学合理利用林木，增强木材供给能力，发展碳汇经济，兼顾发展林下经济产业融合，扩大基层群众就业，因地制宜开展多种经营，实现生态、经济和社会效益相统一。在推行森林可持续经营过程中，保障森林资源保护与区域经济发展相统一，力争做到生态惠民、改革利民、产业富民，全力释放“生态红利”，实现生态美、产业兴、百姓富的多赢目标。

20、如何平衡森林资源的保护和发展之间的关系？

森林资源是林业发展的主要内容，森林资源主要分为直接资源和间接资源，前者是森林的主要组成部分，包括林地资源、林木资源、动植物资源；后者是森林的衍生物，主要是各类林副产品、森林游憩、观赏等价值。这两部分都影响着我国林业的高质量发展，需要对其进行有效保护和科学利用。在全面贯彻习近平生态文明思想，着力提高森林质量，全力推动林草事业高质量发展的大背景和大形势下，当前的森林可持续经营试点工作，必须以森林资源保护为基本前提，做好顶层设计，增强森林经营方案的法律地位和指导作用，完善现有规划计划和规章制度，努力做到年度计划和森林经营方案挂钩，确保试点抚育任务落实落地见效，确保森林资源提质增效和可持续发展，处理好维持森林资源保护和资源开发利用之间平衡关系。